Suun terveydenhuollon kantelut ja niihin liittyvä valvonta Etelä-Suomen lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosaston Helsingin alueellisessa palveluyksikössä vuosina 1998-2004

Tiivistelmä

LÄHTÖKOHDAT: Terveydenhuollon oikeusturvakeskukseen ja lääninhallituksiin tehtyjen kanteluiden määrä on kasvanut koko 1990-luvun ajan ja jatkaa edelleen kasvuaan. Terveydenhuollon ammattihenkilöistä eniten kannellaan lääkäreistä ja hammaslääkäreistä.

MENETELMÄT: Tutkimuksen tarkoituksena oli luoda kokonaiskuva vuosina 1998-2004 käsitellyistä Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan hammashoitoa koskevista lääninhallitukselle tehdyistä hallintokanteluista. Tutkimuksella pyrittiin selvittämään ketkä tekevät kanteluja ja kenestä, ja mikä on kantelun pääasiallinen syy ja seuraamukset.

TULOKSET: Kantelijoista (n = 86) kaksi kolmasosaa oli naisia. Lähes puolessa kanteluista valitettiin hoito- tai menettelyvirheestä, seuraavaksi eniten oli kanteluita käytöksestä. Tyypillisin kantelun kohde oli 40-49-vuotias mieshammaslääkäri. Kaksi kolmasosaa kanteluista kohdistui yksityishammaslääkäritoimintaan ja kolmannes terveyskeskushammashoitoon. Suuressa osassa kantelupäätöksistä lääninhallituksella ei ollut huomauttamista kantelun kohteen toiminnasta, mutta hallinnollista ohjausta annettiin kuitenkin 36 %:ssa kantelupäätöksistä.

JOHTOPÄÄTÖKSET: Hammaslääkärit saivat huomautuksia suhteellisesti paljon verrattuna kanteluiden vähäiseen kokonaismäärään. Tulevaisuudessa tulisi kehittää ehkäisevää valvontaa tarkastamalla hammaslääkärien vastaanottoja järjestelmällisesti, jolloin annettaisiin myös ohjausta.

Suomessa tehdään vuosittain 800-900 terveydenhuollon kantelua «Terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta. http://www.teo.fi/uusi/3.la.htm»1. Lääninhallitus on pääasiallisin terveydenhuollon kanteluiden käsittelijä. Tässä artikkelissa selvitetään Etelä-Suomen läänin lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosaston Helsingin alueellisessa palveluyksikössä tehtyä tutkimusta, jonka tarkoituksena oli luoda kokonaiskuva yksikössä vuosina 1998-2004 käsitellyistä hammashoitoa koskevista hallintokanteluista. Tarkoituksena oli selvittää, ketkä tekevät kanteluja ja kenestä ja mikä on kantelun pääasiallinen syy ja seuraamukset sekä löytää välineitä lääninhallitusten lakisääteiseen ohjaus- ja valvontatyöhön.

Johdanto

Suomessa terveydenhuollon keskeisiä valvontaviranomaisia ovat Terveydenhuollon oikeusturvakeskus (TEO) ja lääninhallitukset. Valvonnan tarkoituksena on edistää potilasturvallisuutta ja parantaa terveydenhuollon palvelujen laatua.

Huomattava osa valvonta-asioista tulee viranomaisille kantelun muodossa. Terveydenhuoltopalvelujen käyttäjällä on mahdollisuus ilmaista tyytymättömyytensä saamiinsa palveluihin, niiden sisältöön ja laatuun sekä myös epäasiallisena kokemaansa kohteluun tekemällä asiasta kantelu. «Terveydenhuollon ammattihenkilöiden valvonta. http://www.teo.fi/uusi/3.la.htm»1

Terveydenhuollon oikeusturvakeskukseen ja lääninhallituksiin tehtyjen kanteluiden määrä kasvoi koko 1990-luvun ajan «Holi T, Riihelä K. Terveydenhuollon valvonta-asiat lääninhallituksissa ja terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa vuonna 2000. Suom Lääkäril 2001; 51-2: 5283-7.»2. 2000-luvulla kantelut ovat edelleen selvästi lisääntyneet ja monimutkaistuneet. Terveydenhuollon ammattihenkilöistä eniten kannellaan lääkäreistä ja hammaslääkäreistä. Vuonna 2004 Etelä-Suomen lääninhallituksen kolmeen yksikköön (Hämeenlinna, Helsinki ja Kouvola) tehtiin yhteensä 435 hallintokantelua terveydenhuollon puutteista. Sosiaali- ja terveysosaston Helsingin palveluyksikköön kanteluista saapui 265 ja niistä 17 koski hammashoitoa.

Nyt arvioitava tutkimus toteutettiin vuoden 2005 aikana Etelä-Suomen lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosaston Helsingin alueellisessa palveluyksikössä. Tutkimuksen tarkoituksena oli luoda kokonaiskuva yksikössä vuosina 1998-2004 käsitellyistä hammashoitoa koskevista hallintokanteluista. Tarkoituksena oli selvittää, ketkä tekevät kanteluja ja kenestä ja mikä on kantelun pääasiallinen syy ja seuraamukset. Tutkimuksen avulla pyrittiin etsimään tietoa, mikä auttaa lääninhallitusta kehittämään ennaltaehkäisevää ohjausta ja valvontaa. Tutkimusraportti julkaistaan kokonaisuudessaan Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisusarjassa.

Hallintokantelu

Suun terveydenhuollon valvontaa lääninhallituksissa ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa sekä hallintokantelun käsittelyä on kuvattu Hammaslääkärilehdessä 22/2004 «Virtanen J, Laine A. Suun terveydenhuollon valvonta lääninhallituksissa ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksessa. Suom Hammaslääkäril 2004; 22: 1344-7.»3. Erilaisia kantelutapauksia on esitelty artikkelisarjassa Hammaslääkärilehden numeroissa 3/2005, 8/2005, 12/2005, 16/2005, 1-2/2006 ja 16/2007.

Hallintokantelu on kansalaisen kannalta oikeussuojakeino. Hallintokantelun voi panna vireille kuka tahansa asianosainen tai hänen valtuuttamansa henkilö. Kantelulla ei voi hakea muutosta hallinnolliseen päätökseen eikä hoitopäätökseen. Korvausasioiden käsittely ei myöskään kuulu kantelumenettelyn piiriin «Länsi-Suomen lääninhallitus - Hallintokantelu. http://www.laaninhallitus.fi/lh/lansi/home.nsf/suomi/kantelu»4. Hallintokantelun käsittelyssä on kyse ensisijaisesti sen arvioinnista, mikä on asianmukaista hyvää hoitoa ja kohtelua. Vuodesta 2006 lähtien yli 5 vuotta vanhoja kanteluita ei enää käsitellä kuin erityisestä syystä «He 154/2005. Hallituksen esitys Eduskunnalle Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävien laajentamista koskevaksi lainsäädännöksi. http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2005/20050154.pdf»5.

Kanteluiden seuraamukset

Kantelupäätös on valvontaviranomaisen kannanotto ja hallinnollisen ohjauksen toimenpide. Kanteluratkaisuja tehdessään lääninhallituksella on hallinnollisen ohjauksen muotoina käytettävissään käsityksen ilmaiseminen, huomion kiinnittäminen ja huomautus vastaisen toiminnan varalle. Käsityksen ilmaisu kirjataan päätöksen perusteluosaan lääninhallituksen käsityksenä siitä, että asiassa ei ole toimittu varsinaisesti lainvastaisesti, mutta olisi viisaampaa toimia toisin ja asiaa seurataan jatkossa. Huomion kiinnittäminen on lievä hallinnollinen ohjaus selvästi virheelliseksi tai lainvastaiseksi katsotun menettelytavan johdosta. Huomautus on vakavasti otettava ohjaus korjata toimintatapaa «Länsi-Suomen lääninhallitus - Hallintokantelu. http://www.laaninhallitus.fi/lh/lansi/home.nsf/suomi/kantelu»4.

Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella on hallinnollisen ohjauksen lisäksi käytettävissään kurinpitomenettelynä kirjallisen varoituksen antaminen. TEO voi virheellisen ammattitoiminnan seuraamuksena myös rajoittaa ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeutta tai poistaa ammatinharjoittamisoikeuden määräajaksi tai toistaiseksi. Huomautus ja sitä ankarampi seuraamus kirjataan 10 vuodeksi terveydenhuollon ammatti-henkilörekisteriin (TERHIKKI), jossa se on julkista tietoa. «Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä. Suomen säädöskokoelma 1994/559 24 §.»6

Lääninhallituksen ja TEO:n työnjako

Lääninhallituksen ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen vakiintuneen työnjaon mukaisesti oikeusturvakeskus käsittelee vakaviin hoitovirhe-epäilyihin sekä kuolemansyyn selvittämiseen liittyvät ammattihenkilöitä koskevat kantelut. Lääninhallitus puolestaan käsittelee kaikki muut ammattihenkilöihin kohdistuvat kantelut sekä organisaatioiden toimintaa koskevia systeemikanteluita. TEO käsittelee ne kantelut, joissa ammattihenkilölle annettava hallinnollinen ohjaus ei ole riittävä seuraamus. Viranomaiset siirtävät niiden toimivaltaan kuulumattomat asiat toimivaltaiselle viranomaiselle, jolloin siirrosta ilmoitetaan asiakirjan lähettäjälle. Syyskuun 2006 alusta lähtien TEO ratkaisee myös itselleen tulleet terveydenhoidon laitoksia ja organisaatioita koskevat hallintokantelut, jotka tulevat TEO:lle terveydenhuollon ammattihenkilöä koskevien kantelujen yhteydessä ja jotka tähän asti on voitu ratkaista vain lääninhallituksissa. Terveydenhuollon valvonta-, ohjaus- ja lupahallintoasioiden linjauksia rakentavat TEO:n ja lääninhallitusten edustajat yhdessä TEO:n koordinoimissa työryhmissä. «He 154/2005. Hallituksen esitys Eduskunnalle Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävien laajentamista koskevaksi lainsäädännöksi. http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2005/20050154.pdf»5

Vastaanottotoiminnan tarkastaminen

Lääninhallitus ja Terveydenhuollon oikeusturvakeskus voivat määrätä suoritettavaksi terveydenhuollon ammattihenkilön vastaanottotoiminnan tarkastuksen «Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä. Suomen säädöskokoelma 1994/559 24 §.»6. Tarkastuksessa voidaan saada havaintoihin perustuvaa tietoa ammattihenkilöstä ja hänen työskentelyolosuhteistaan sekä kerätä materiaalia jatkoselvittelyä ja arviointia varten. Potilasasiakirjojen tarkastaminen kuuluu vastaanottotoiminnan tarkastamiseen. Vastaanottotoiminnan tarkastaminen on valvonnan keskeisiä menetelmiä. Tarkastuksessa voidaan käyttää myös asiantuntija-apua, mutta useimmiten vain läänin omat virkamiehet tekevät tarkastuksen. Hammaslääkärivastaanotolla on lähes aina asiantuntijahammaslääkäri mukana. TEO on pyytänyt lääninhallituksilta virka-apua tarkastusten tekemiseen. TEO on voinut 1.9.2006 alkaen perustellusta syystä määrätä lääninhallituksen tekemään tarkastuksen, mutta se voi myös itse tehdä yksittäisten ammatinharjoittajien tarkastusten lisäksi organisaatioita koskevat tarkastuskäynnit oikeusturvakeskukseen tulleisiin kanteluihin liittyen «He 154/2005. Hallituksen esitys Eduskunnalle Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen tehtävien laajentamista koskevaksi lainsäädännöksi. http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2005/20050154.pdf»5.

Muut viranomaiskäsittelyt

Kantelijan asia saattaa olla käsittelyssä usealla eri viranomaisella. Jos tämä tulee tietoon, niin viranomaiset neuvottelevat keskenään, kuka käsittelee asian. Kantelun lisäksi terveydenhuollon asiakkaalla on myös muita keinoja hakea oikeuksiaan. Kun henkilö kokee tulleensa väärin kohdelluksi tai joutuneensa hoitovirheen kohteeksi, ensisijainen ja suositeltavin etenemistie on potilaslain mukainen muistutuksen tekeminen kyseisen hoidon tai palvelun antaneen terveydenhuollon toimintayksikön vastaavalle johtajalle «Laki potilaan asemasta ja oikeuksista. Suomen säädöskokoelma 785/1992 10 §.»7. Muistutuksen tekeminen ei rajoita potilaan oikeutta kannella hoidostaan valvontaviranomaiselle.

Aineisto ja menetelmät

Tutkimuksen aineistona olivat Etelä-Suomen lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosaston Helsingin palveluyksikön vuosina 1998-2004 käsittelemät hammashoitoa koskevat kantelut (87 kantelua) sekä 1.1.-31.5.2005 ratkaistut kantelut (6 kantelua). Tarkoituksena oli tutkia kaikki vuosina 1998-2004 tehdyt suun terveydenhuoltoa koskevat kantelut. Helsingin alueellisessa palveluyksikössä käsitellään kaikki Uuttamaata ja Itä-Uuttamaata koskevat kantelut.

Tutkimus toteutettiin Helsingin palveluyksikön terveydenhuollon kanteluita koskevaa tutkimusta varten luodun koontilomakkeen avulla, johon lisättiin hammaslääketiedettä koskevat osiot. Koontilomakkeeseen kerättiin kantelun vireilletuloaika ja ratkaisuaika; kantelijoiden määrä, kanteleeko omasta vai toisen asiasta, kantelijan ikä, sukupuoli ja kotikunta; kantelun kohteiden määrä, ikä, sukupuoli, ammattiryhmä, toimipaikka ja toimiala; kantelun syyt ja kantelijan vaatimukset; kantelijan mielipide saatuihin selvityksiin; kantelun seuraamukset ja seuraamuksien syyt; tieto mahdollisesta muistutuksesta sekä kantelun saapumisreitti lääninhallitukseen. Hammashoitoa koskevista kanteluista poimittiin lisäksi kliininen osa-alue, tieto vastaanoton tarkastuskäynnistä, tieto mahdollisesta potilasvahinkoilmoituksesta ja päätöksessä sovelletut oikeusohjeet. Kerätyt tiedot tallennettiin tietosuojaohjeita noudattaen SPSS for Windows -ohjelmaan, jonka avulla tiedot analysoitiin tilastollisesti raporttien muodostamiseksi. Kyseessä on kvantitatiivinen tutkimus.

Tulokset

Pohdinta

Terveydenhuollon kanteluiden määrä on vähäinen suhteessa asiakaskontaktien määrään. Hammashoitoa koskevien kanteluiden osuus kaikista terveydenhuollon kanteluista on erittäin pieni. Tutkimusaineiston tapauksista lähes puolessa lääninhallituksella ei ollut huomauttamista kantelun kohteen toiminnasta, mikä kuvaa hyvää toiminnan laatua. Hammaslääkärien saamien huomautusten määrä oli kuitenkin suhteellisen suuri, kun määrää verrataan muihin terveydenhuollon ammattihenkilöryhmiin Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan terveydenhuollon kanteluratkaisuissa vuosina 1998-2004 «Nieminen J, Kuusela-Korva T, Saarela J, Mussalo-Rauhamaa H, Riihelä K. Terveydenhuollon kantelut Etelä-Suomen lääninhallituksen Helsingin palveluyksikössä 1998-2005. Etelä-Suomen lääninhallituksen jul»8.

Tutkimusaineisto sisälsi hyvin erilaisia kantelutapauksia. Tärkeimpinä nousivat esiin muutamat tapaukset, joissa päädyttiin terveydenhuollon ammattihenkilön ammatinharjoittamiskyvyn selvittämiseen. Jos samasta terveydenhuollon ammattihenkilöstä tulee useita kanteluita, se voi herättää epäilyn ammatinharjoittamiskyvyn alentumisesta, jolloin on syytä tehdä vastaanottotoiminnan tarkastaminen. Aineistosta ei erottunut yhtään toimintayksikköä tai organisaatiota, johon toiminnan laajuus huomioon ottaen olisi kohdistunut selvästi muita enemmän kanteluita. Kantelijoita ja kantelun kohteita oli eniten pääkaupunkiseudulla, missä on myös eniten väestöä ja toimijoita.

Tutkimusaineiston tyypillisessä kantelussa keski-ikäinen nainen kanteli vanhemmasta mieshammaslääkäristä, joka työskenteli yksityisvastaanotolla pääkaupunkiseudulla. Tutkimusaineiston vähäisessä kantelumäärässä miesten saamien kanteluiden osuus korostui. Erityisesti yksityishammaslääkäritoimintaan kohdistuvat kantelut ovat viime vuosina lisääntyneet. Terveyskeskusten hammaslääkäreihin kohdistuvien kanteluiden osuus on pysynyt vähäisenä. Jakauma on samansuuntainen Potilasvakuutuskeskuksen tilastojen kanssa, joissa vuonna 2004 yksityisen sektorin osuus korvattavista potilasvahingoista oli 72 % ja julkisen sektorin osuus 28 % «Potilasvakuutuskeskuksen tilastot. http://www.potilasvakuutuskeskus.fi/asp/system/empty.asp?P=512&VID=default&SID=603439975647612&S=0&C=26919»10.

Johtopäätökset

Kansanterveyslain ja Erikoissairaanhoitolain muutokset toivat koko väestön kunnallisen hoito-oikeuden piiriin. Hoitotakuun määrittämät hoitoon pääsyn enimmäisajat ja yhtenäiset hoitoon pääsyn kriteerit selventävät terveydenhuollon palvelujärjestelmän käytäntöjä. Hoitotakuun edellyttämän hoidon tarpeen arvioinnin vuoksi julkisen terveydenhuollon ajanvaraussysteemejä jouduttiin tarkistamaan ja tehostamaan. Kuntien lisäresurssoinnista huolimatta hoitotakuun toteutuminen hammashoidossa on osoittautunut vaikeammaksi kuin muussa terveydenhuollossa. Kuntien resurssit toteuttaa hoitotakuuta vaikuttavat jatkossa systeemikanteluiden määrään. Tutkimusajankohtana kanteluita hoitoonpääsystä tuli niukasti.

Aineistosta kävi ilmi, että potilaat luottavat hammashoitohenkilökunnan ammattitaitoon ja ovat usein uskollisia hoitosuhteissaan. Hammaslääkärit saivat huomautuksia suhteellisesti paljon verrattuna kanteluiden vähäiseen kokonaismäärään, mikä kuvastanee potilaiden korkeaa kynnystä tehdä kantelu hammaslääkäristä. Kantelun voi kuitenkin tehdä niin satunnainen vastaanotolla kävijä kuin vuosia hoidossa ollut potilas. Varsinkin pitkäaikaisen potilaan tekemä kantelu yllättää monesti hammaslääkärin; potilasasiakirjoissa saattaa olla vain niukalti merkintöjä mahdollisista vaikeuksista hoidossa tai potilaan kanssa käydyistä neuvotteluista.

Oman ammattitaidon kehittäminen sekä fyysisen ja psyykkisen työkyvyn ylläpitäminen on ensiarvoisen tärkeää terveydenhuollon ammattihenkilöille. Hammaslääkäreillä osallistuminen aktiivisesti täydennyskoulutukseen, ammattikirjallisuuden seuraaminen, konsultoinnit ja kollegakontaktit pitävät ammattitaidon ajantasalla. Hyvä hoito perustuu onnistuneeseen kommunikaatioon hammaslääkärin ja potilaan välillä, riittävän ajan ja tiedon antamiseen potilaalle. Potilaiden valituksia tulisi pitää oman toiminnan arviointikriteereinä, onko toiminut potilaan kannalta parhaalla mahdollisella tavalla.

Tutkimusaineistossa lääninhallituksen suorittama valvonta oli pääasiassa jälkikäteisvalvontaa. Tulevaisuudessa kehitetään ennaltaehkäisevää valvontaa, esimerkiksi hammaslääkärivastaanottojen järjestelmällistä tarkastamista. Vastaanottotoiminnan tarkastuskäyntejä varten kootaan voimassa olevista suosituksista ja ammattitoimintaa koskevista laeista tietopaketti, mistä voidaan jakaa vastaanotolle materiaalia, mikäli tarkastuksessa ilmenee puutteita.

Dental health care service complaints and monitoring of complaints at the Helsinki Regional Service Unit of the Department of Social and Health Affairs at the State Provincial Office of Southern Finland during the years 1998-2004

The aim of the study was to create an overall impression of the dental health care service complaints dealt with at the Helsinki Regional Service Unit of the Department of Social and Health Affairs at the State Provincial Office of Southern Finland during the years 1998-2004.

The aim was to find out who complains and who is the subject of a complaint as well as the main reason and consequences of a complaint. The purpose of the study was to find information that will help the State Provincial Office to develop preventive guidance and steering. For the study, 93 dental health care service complaints concerning health care professionals and organizations acting in Uusimaa and Eastern Uusimaa and found in the archives of the Helsinki Regional Service Unit were examined.

Women filed complaints more often: two thirds of the complainants were women and one third were men. Most of the complaints concerned health care professionals; only 13 % were complaints involving the whole health care system. The most typical subject of a complaint was a male dentist aged 40-49 years. Two thirds of the complaints in the study concerned private dental practice and one third public dental care services. Almost one half of the complaints in the study concerned a treatment or procedural error, and next most frequent were complaints about behavior. In most decisions the State Provincial Office found no reason to reprimand the subject of the complaint concerning his or her actions. However, administrative guidance was given in 36 % of the decisions.

The small total amount of complaints and the large number of reprimands given to dentists reflect the high threshold for patients to make a complaint about a dentist. It is important to health care professionals to develop their professional skills and maintain their ability to work.

Good care is based on successful interaction between the dentist and the patient. In the study data the monitoring of the State Provincial Office was mainly retroactive monitoring. In the future preventive monitoring should be developed by dentists being the focus of systematic guidance.

Kuva 1. Helsingin palveluyksikköön vuosina 2000-2004 saapuneet (n = 49) ja ratkaistut (n = 71) hammashoitoa koskevat kantelut.

Kuva 2. Kanteluiden syyt (n = 144).

Kuva 3. Kanteluiden (n = 91) aiheiden hammaslääketieteen kliininen osa-alue.

Kuva 4. Kanteluiden kaikki seuraamukset (n = 122).

Kuva 5. Huomion kiinnittämisen ja huomautuksen syyt.

Kuva 6. Kantelupäätösten perustelut.