Valtion talousarvio ja työterveyshuollon näkökulma

Terveydenhuoltoon liittyvät asiat ovat viime aikoina olleet monin tavoin esillä. Leikkausjonot, henkilöstön riittävyys ja palkkaus sekä kuntatalouden vaikeuksien heijastuminen säästötoimina ovat kirvoittaneet vilkasta keskustelua. Keväällä valtioneuvosto teki periaatepäätöksen terveydenhuollon tulevaisuuden turvaamiseksi. Hankkeen kustannuksista ja resurssoinnista taitettiin peistä viimeksi elokuussa hallituksen budjettiriihessä valtion talousarvioesitystä vuodelle 2003 lukkoon lyötäessä.

Mainituissa yhteyksissä ei työterveyshuolto ole juuri saanut julkisuutta. Syitä voi olla useampia. Seuraavassa pyrin tarkastelemaan asiaa lähinnä valtion talousarvion näkökulmasta. Monelle lienee epäselvää, elokuun budjettiriiheen liittyvästä lehtikirjoittelusta huolimatta, millainen budjetin valmisteluprosessi ylipäätään on. Samaten miten työterveyshuolto talousarvioesityksessä ja sen eri valmisteluvaiheissa tulee otetuksi huomioon. Samalla kun kuvaan budjettiprosessia pyrin tuomaan esille valtiovarainministeriön roolia työterveyshuoltoa koskevissa asioissa.

Miten budjetti syntyy

Valtion talousarviossa menot ryhmitellään hallinnonaloittain pääluokkiin. Vuoden 2003 talousarvioesityksessä menot ovat 35,7 miljardia euroa. Tehtävien, tulosalueiden ja/tai hallinnon organisaatiorakenteen mukaan pääluokat jaetaan lukuihin. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala on noin 8,5 miljardin euron määrärahoillaan suurin pääluokka. Kaikista sosiaalimenoista noin viidennes on Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla.

Talousarvioesityksen valmistelu valtiovarainministeriössä käynnistyy siten, että joulukuussa eri ministeriöt toimittavat hallinnonalansa toiminta- ja taloussuunnitelman yhteenvedon valtiovarainministeriölle. Suunnitelman tarkoituksena on tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteuttamista ja toteutuksen valvontaa varten. Sekä varmistaa, että hallituksen antamat toimintalinjat otetaan huomioon kunkin ministeriön hallinnonalan sisäisessä ohjauksessa. Tämä tapahtuu kytkemällä hallituksen asettamat tavoitteet ja ministeriön toimintapolitiikka ja tehtävät selkeästi toisiinsa. Lisäksi toiminta- ja taloussuunnitelma antaa perusteita hallinnonalojen sekä virastojen ja laitosten johtamiselle.

Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelmista valmisteltavan yhteenvedon tulee sisältää seuraavat asiat:

• Hallinnonalan toimintalinjat, toiminnan painopisteet ja päämäärät 4-vuotiskaudelle.
• Voimassa olevien määrärahakehysten mukaisesti valmisteltu menojen perussuunnitelma ja ns. peruslaskelma. Sen pohjana on hallituksen talousarvioesitys, ottaen huomioon eduskunnan siihen tekemät pysyväksi tarkoitetut muutokset, hallitusohjelma. Lisäksi peruslaskelmassa pitää huomioida hallituksen tekemät päätökset, sopimukset ja sitovat kannanotot.
• Ministeriön ensisijaisina pitämät kehittämissuunnitelmat sekä niistä johtuvat säästöt menopuolella ja samoin niiden edellyttämät määrärahojen lisäykset.

Toiminta- ja taloussuunnitelmien tiedot hallinnonalojen määrärahakehityksestä ovat yhdessä valtion tulojen sekä valtionvelan ja velan hoitomenojen kehitystä koskevien tietojen kanssa keskeinen lähtökohta hallituksen talous- tai finanssipoliittisessa päätöksenteossa. Tämä konkretisoituu kun hallitus maaliskuussa päättää seuraavia vuosia koskevasta määrärahakehyksestä ja sen jakautumisesta hallinnonaloittain Tätä ns. kehysriihtä on edeltänyt toiminta- ja taloussuunnitelmien käsittely valtiovarainministeriössä, neuvottelut määrärahakehysten mitoituksesta ja sisällöstä erikseen jokaisen ministeriön kanssa sekä kehysehdotuksen laatiminen.

Ministeriöiden tulee järjestää hallinnonalansa toiminnan ja talouden suunnittelu siten, että määrärahakehykset ja hallituksen asettamat painopisteet ja toimintalinjaukset otetaan huomioon myös tehtävittäin ja virastoittain laadittavissa suunnitelmissa.

Hallinnonaloittaisten määrärahakehystensä pohjalta ministeriöt laativat seuraavaa vuotta koskevat budjettiesityksensä. Ne toimitetaan valtiovarainministeriöön toukokuun loppupuolella. Valmisteluprosessi noudattelee samanlaista kaavaa kuin edellä kuvattiin. Valmistelu ja käsittely on kuitenkin huomattavasti yksityiskohtaisempaa. Sekä vanhat käyttötarkoitukset ja –kohteet että uudet määrärahaesitykset ovat tarkastelussa ja peilataan valtiontalouden tarpeita ja mahdollisuuksia vasten.

Hallituksen budjettiriihessä käsitellään valtiovarainministeriön esitystä. Yleensä esitys sisältää suuren joukon asioita, joista ei ministeriöiden välisissä neuvotteluissa ole päästy yhteisymmärrykseen. Näitä sitten budjettiriihessä puidaan, kunnes sopu löytyy. Viime vuosina riihi on kestänyt pari päivää.

Syyskuussa eduskunnalle annettavaa talousarvioesitystä hallitus voi täydentää vielä niin kauan kun talousarvioesitys on valtiovarainvaliokunnan käsiteltävänä. Tarpeita täydentämiseen voi syntyä esimerkiksi arvioperusteiden muuttuessa ja ennalta arvaamattomien menotarpeiden ilmaantuessa.

Näkyykö työterveyshuolto budjettikirjassa

Kuten todettu, merkittävä osa budjetin määrärahoista kulkee sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan kautta. Miten työterveyshuolto sitten näkyy budjettikirjassa? Yksittäistä selkeää koko työterveyshuoltoa koskevaa määrärahakohtaa ei budjetista löydy. Määrärahat ja erityisesti niiden käyttötarkoitukset on "kaivettava" useammalta momentilta ja niiden taustamuistioista. Työterveyslaitoksella on oma momenttinsa ja valtionapumäärärahansa. Vuoden 2003 talousarvioesityksessä se on 35,2 miljoonaa euroa, arviolta vähän alle 60 % laitoksen koko menoarviosta.

Merkittävin budjettivaikutus työterveyshuoltoon liittyen tulee kuitenkin sairausvakuutuslain ja sen myötä Kansaneläkelaitoksen sairausvakuutusrahaston kautta. Työnantajallahan on oikeus saada korvausta järjestämänsä työpaikkaterveydenhuollon tarpeellisista ja kohtuullisista kustannuksista. Nämä korvataan sairausvakuutusrahastosta, jonka tulot muodostuvat työnantajan ja vakuutettujen maksuista, valtion osuuksista ja erityistuotoista. Sairausvakuutusrahaston menojen ja vakuutusmaksutulojen epätasapaino on viime vuosina kasvanut. Valtion talousarvion kautta onkin jouduttu enenevässä määrin ohjaamaan arvonlisäveron tuottoa sekä viimesijaista valtion ns. takuusuoritusta sairausvakuutusmenojen rahoittamiseksi. Vuoden 2003 talousarvioesityksessä nämä suoritukset ovat yhteensä 1,6 miljardia euroa.

Valtiolla ei ole lakisääteistä osuutta työterveyshuollon korvausmenosta. Sen vuoksi on varsin vaikeaa ja oikeastaan mahdoton määritellä, minkä verran työterveyshuoltoa verovaroista tai valtion talousarvion kautta rahoitetaan. Vuonna 2001 sairausvakuutusrahastosta maksettiin työnantajille työpaikkaterveydenhuollon kustannusten korvauksia 124 miljoonaa euroa. Kuluvana vuonna arvio on noin 135 miljoonaa euroa. Työnantajan maksama sairausvakuutusmaksu on yleiskatteellinen. Kun sairausvakuutusmaksuja ei muutenkaan ole korvamerkitty, on mahdotonta sanoa, mikä taho viime kädessä on maksajana. Joka tapauksessa on selvää, että nykyisillä maksutasoilla kaikki sairausvakuutuksen lisämenot ja toisaalta menosäästöt näkyvät myös valtion talousarviossa.

Hallinnon ja suunnittelun edellytykset varmistettu

Hallinnon osalta tilanne on käytännön työterveyshuollon rahavirtoja selkeämpi. Viranomaisena toimii sosiaali- ja terveysministeriö, tarkemmin sen terveydensuojelun ja työterveyshuollon ryhmä. Työterveyshuolto saa osansa ministeriön toimintamenojen määrärahoista, joista jo valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat neuvotelleet talousarvioesityksen valmistelun aikana. Valtiovarainministeriön budjettiosastolla on myös edustus sosiaali- ja terveysministeriön alaisessa työterveyshuollon neuvottelukunnassa. Tämä takaa työterveyshuollon määrärahaesityksiä valtiovarainministeriössä käsiteltäessä, ettei niitä jouduta pohtimaan aivan tyhjältä pöydältä.

Vuonna 2002 sosiaali- ja terveysministeriön strategista suunnittelua ja päätöksentekoa tukevien tutkimus- ja kehittämishankkeiden rahoittamiseen on varattu 8,4 miljoonaa euroa erillisellä määrärahalla. Samasta määrärahasta maksetaan myös ministeriön toimialaan liittyvien ohjelmien ja kokeilujen toimeenpanosta aiheutuvat toimintamenojen ja rahoitusavustukset. Siitä rahoitetaan terveyteen liittyviä hankkeita, tällä hetkellä ei kuitenkaan yhtään nimenomaan työterveyteen painottuvaa projektia.

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan määrärahojen turvin ja johdolla toimii myös valtioneuvoston asettama sosiaali- ja terveydenhuollon tutkimuksen ja kehittämisen neuvottelukunta. Se koostuu viranomaisten ja tutkimuslaitosten, mukaanlukien Työterveyslaitos, edustajista.