Ammatillisen kuntoutuksen ja työkyvyttömyyseläkkeiden hylkäysosuudet ovat nousseet – miksi?
Ammatillisen kuntoutuksen ja työkyvyttömyyseläkkeiden hylkäysosuuksien nousu on puhuttanut niin työterveyshuoltoja kuin työpaikkojakin. Ammatillisen kuntoutuksen osalta taustalla on kriteerien tarkistus, mutta työkyvyttömyyseläkkeen myöntökriteereihin ei ole koskettu. Mistä siis on kyse?
Ammatillisen kuntoutuksen ja työkyvyttömyyseläkkeen myöntökriteerit on sidottu toisiinsa, sillä oikeus ammatilliseen kuntoutukseen määritellään työkyvyttömyyseläkkeen uhkan kautta. Eri eläkelait poikkeavat hieman toisistaan, mutta lähtökohtaisesti työntekijällä on oikeus saada ammatillista kuntoutusta, jos hänellä todettu sairaus tai vamma aiheuttaa vähintään todennäköisen työkyvyttömyyden uhkan. Käytännössä tällä tarkoitetaan tilannetta, jossa hakijalle lähivuosina ilman ammatillista kuntoutusta tulisi myönnettäväksi vähintään osatyökyvyttömyyseläke, vaikka hoidon ja lääkinnällisen kuntoutuksen mahdollisuudet otetaan huomioon. Kuntoutuksen on myös oltava tarkoituksenmukaista, mikä tarkoittaa sitä, että sen avulla on pystyttävä estämään työkyvyttömyys tai vähintään siirtämään työntekijän eläkkeelle jäämistä.
Työntekijälle voidaan myöntää työkyvyttömyyseläke, jos hänen työkykynsä arvioidaan olevan heikentynyt sairauden tai vamman vuoksi vähintään kahdella viidesosalla yhtäjaksoisesti ainakin vuoden ajan. Työkyvyn heikentymistä arvioitaessa henkilön työkykyä ei arvioida vain suhteessa hänen omaan työhönsä tai ammattiinsa, vaan yleisemmin suhteessa hänen kykyynsä hankkia itselleen ansiotuloja työllä, jota hänen voidaan kohtuudella edellyttää tekevän. Tällöin otetaan huomioon hänen koulutuksensa, työhistoriansa, ikänsä, asuinpaikkansa ja muut vastaavat seikat. Julkisten alojen eläkelaki eroaa tältä osin muista eläkelaeista, sillä sen mukaan työkykyä arvioidaan työsuhteessa olevalla henkilöllä suhteessa hänen omaan työhönsä, kun taas muiden eläkelakien mukaan työkykyä arvioidaan ammatillisesti painottaen vasta 60 vuotta täyttäneillä.
Kuntoutuksen myöntökriteerit on tarkistettu
Työmarkkinajärjestöt kiinnittivät vuonna 2019 huomiota työeläkejärjestelmän tarjoaman ammatillisen kuntoutuksen kasvaneeseen määrään ja kustannuksiin. Tämän taustalla oli myös tutkimusten perusteella esitetty arvio siitä, että ammatillisen kuntoutuksen todellinen vaikuttavuus olisi heikko. Työmarkkinajärjestöt velvoittivat Eläketurvakeskuksen selvittämään ammatillisen kuntoutuksen tilannetta, jolloin kävi ilmi, että ammatillisen kuntoutuksen kriteerejä oli työeläkealalla sovellettu lakiin kirjattua väljemmin. Kuntoutuksen myöntämisen perusteeksi oli riittänyt jo mahdollinen työkyvyttömyyden uhka, minkä lisäksi työkyvyttömyyttä oli saatettu arvioida ammatillisesti jo aivan nuorimmillakin hakijoilla.
Selvitysten perusteella ammatillisen kuntoutuksen myöntökriteerien tulkinta palautettiin vastaamaan lakiin kirjattua, mutta säädöksiä ei siis muutettu. Käytännössä tämä kriteerien tarkistus on johtanut ammatillisen kuntoutuksen hakemusten hylkäysosuuden huomattavaan nousuun. Vuonna 2018 yksityisellä työeläkesektorilla hylättiin 23 prosenttia ammatillisen kuntoutuksen hakemuksista siinä missä vuonna 2022 vastaava hylkäysosuus oli 48 prosenttia. Hylkäysosuus on siis noussut viidessä vuodessa 25 prosenttiyksikköä, mikä on raju muutos. Valtaosassa hylkäävistä päätöksistä perusteena on todennäköisen työkyvyttömyyden uhkan puuttuminen, tarkoituksenmukaisuusperusteiset hylkäykset ovat selvästi vähemmistössä.
Ammatillisen kuntoutuksen myöntökriteerien tarkistuksen jälkeen erityisesti nuorten hakijoiden hakemuksia on hylätty aiempaa enemmän. Se johtuu siitä, että heillä voidaan usein arvioida olevan mahdollisuus siirtyä ilman ammatillisen kuntoutuksen tarjoamaa tukea muuhun kuin juuri siihen työhön, jota he ovat tehneet. Ammatillisen kuntoutuksen painopiste onkin siirtynyt nuorista ikääntyneisiin työntekijöihin. Varmalta myönteisen kuntoutuspäätöksen alkuvuonna 2023 saaneista lähes 26 prosenttia oli 55–60-vuotiaita.
Aivan kokonaan ammatillisen kuntoutuksen hylkäysosuuden kasvua ei voi panna myöntökriteerien tarkistamisen piikkiin, sillä osaksi hylkäysosuuksien nousu liittyy myös muutoksiin hakemuksen perusteena olevissa sairauspääryhmissä. Tuki- ja liikuntaelinsairauksien osuus työkyvyttömyyttä tai sen uhkaa aiheuttavana keskeisimpinä sairauksina on laskenut, kun taas mielenterveyden häiriöiden osuus on kasvanut.
Mielenterveysperusteisten kuntoutushakemusten hylkäysosuus on suurempi kuin tuki- ja liikuntaelinsairausperusteisten, sillä mielenterveyden häiriöiden taustalla työkykyä alentamassa tai sitä uhkaamassa on usein paljon muitakin kuin sairauteen liittyviä tekijöitä (kuten työpaikkaristiriidat, arvokonfliktit, psykososiaalinen kuormitus), jolloin ammatillinen kuntoutus ei tarjoa yhtä selkeää ja tarkoituksenmukaista ratkaisua ongelmaan kuin muissa sairauksissa. Sairauksien vaikeusasteen objektiivinen arviointi on myös vaikeampaa kuin somaattisten sairauksien, jolloin vakuutuslaitoksessa ei aina yhdytä hoitavan lääkärin johtopäätöksiin työkyvyttömyydestä tai sen uhkasta.
Työkyvyttömyyseläkkeidenkin hylkäysosuus noussut
Ammatillisen kuntoutuksen lisäksi myös uusien työkyvyttömyyseläkehakemusten hylkäysosuus on ollut kasvussa. Tämä muutos on kuitenkin alkanut jo selvästi aikaisemmin kuin kuntoutuksen kohdalla. Ennen vuotta 2008 työkyvyttömyyseläkehakemusten hylkäysosuus pysyi pitkään 20–25 prosentin välillä, mutta tämän jälkeen hylkäysosuus on kivunnut tasaisesti niin, että vuonna 2022 hylkäysosuus yksityisellä työeläkesektorilla oli jo noin 40 prosenttia. Julkisella työeläkesektorilla luvut ovat hieman matalammat eläkelakien erojen vuoksi.
Hylkäysosuuden kasvun syytä on pohdittu paljon, mutta yksiselitteistä syytä kasvulle ei ole tunnistettu. Työeläkelainsäädäntöön ei tältä osin ole tehty muutoksia, eikä kriteerienkään osalta ole tapahtunut minkäänlaisia tarkistuksia, toisin kuin ammatillisen kuntoutuksen kohdalla. Yhtenä vaihtoehtona on pohdittu sitä, onko työntekijöiden käsitys siitä, milloin työntekoa voidaan kohtuudella edellyttää muuttunut, mikä sitten on heijastunut myös lääkärien toimintaan niin, että pitkille sairauslomille päädytään aiempaa keveämmin perustein.
Kuten ammatillisessa kuntoutuksessa myös työkyvyttömyyseläkehakemuksissa mielenterveyden häiriöiden osuus työkyvyttömyyden keskeisenä syynä on kasvanut, minkä lisäksi näissä hakemuksissa korostuu entistä nuorempien hakijoiden osuus. Tämä on osaltaan nostanut keskimääräistä hylkäysosuutta, sillä mielenterveysperusteisten hakemusten hylkäysosuus on muita sairausryhmiä korkeampi. Diagnostiikka ja etenkin sairauden vaikeusasteen arviointi on usein hieman horjuvaa, ja lausunnoissa painottuu potilaan oma näkemys tilanteestaan lääkärin omakohtaisen arvion jäädessä ohueksi. Hakemuksissa korostuu sairauden aiheuttaman työkyvyn alentumisen lisäksi myös elämäntilanteen hankaluus ja siihen liittyvä kuormitus, joka epäilemättä painaa hoitavan lääkärin arvioissa enemmän kuin vakuutuslääketieteellisessä arvioinnissa.
Osaltaan hylkäysosuuden kasvuun voivat vaikuttaa myös hoitojärjestelmän puutteet, sillä jonot ovat pitkiä ja hoito etenee hitaammin kuin potilaan kannalta olisi eduksi. Tällöin voi käydä niin, että sairauspäivärahaoikeus päättyy ennen kuin potilas ja hänen hoitava lääkärinsä kokevat, että paluu entiseen työhön olisi mahdollista. Sairausvakuutuslain mukaisesti työkykyä verrataan henkilön omaan tai sitä läheisesti vastaavaan työhön, mutta yksityisen sektorin työeläkelaeissa määritelmä muuttuu ja työkykyä arvioidaan suhteessa kaikkeen saatavilla olevaan työhön, jolloin työkyvyttömyyden kynnys nousee. Tämän määritelmien muutoksen ei pitäisi tulla yllätyksenä yhdellekään työkyvyttömyyseläke-etuuden hakijalle.
Nykyiset korkeat hylkäysosuudet eivät ole tarkoituksenmukaisia kenenkään kannalta eivät potilaiden/hakijoiden, terveydenhuollon tai työeläkevakuutusjärjestelmän. Näkökulmasta riippuu, pitäisikö korjaavat toimet kohdistaa työpaikoille, terveydenhuoltoon vai vakuutusjärjestelmään, vaiko kaikkiin. Työelämä on viime vuosikymmeninä muuttunut paljon, eikä liene täysin perusteetonta pohtia sitäkään, vastaako työkyvyttömyyden määritelmä juridisena käsitteenä enää nykyistä työelämää.
LL, ylilääkäri
Työeläkevakuutusyhtiö Varma
jan.schugk@varma.fi